您所在的位置：2013年4月8日 《瞭望》新闻周刊
作为经济运行先行指标，中国物流与采购联合会公布的3月份中国制造业采购经理指数数据显示，主要指数均现回升，预示未来经济总体走稳趋势。但值得关注的是，制造业产成品库存指数再度回升，说明当前产能过剩依然明显。
“传统制造业和部分战略性新兴产业产能过剩风险是未来几年中国经济必须解决的重大难题。”权威人士对记者表示，如不能及时得到化解，引发恶性竞争、效益下滑，会带来或加剧失业以及资金拖欠等问题，任其发展还会引发系统性风险甚至经济危机。因此，这一问题正成为中央经济决策层面高度重视的问题之一。
“产能过剩反映出我国工业化发展进程中，经济体制转型与增长方式转变的阶段性特征，也暴露出我国工业存在的深层次、结构性矛盾和问题。”工信部赛迪研究院产业政策研究所所长李燕指出。
“行政力量推动是当前产能过剩最主要的成因。”国务院发展研究中心产业部部长冯飞强调，在现有体制机制环境下，短期内抑制过剩产能的蔓延，可采用必要的宏观调控手段，通过总量调控、严格禁止新增过剩产能，以及新上项目等(减)量置换等方式，抑制重复投资。
但这些措施只能使问题有所缓解，若要最终解决这个问题，需要转变思路，标本兼治。“必须依靠经济增长方式的转变，改变GDP挂帅的地方官员提拔体系及政府对资源和生产的强大控制和影响，加快完善市场体制和机制的改革，进一步放开市场准入，严格破产退出制度，理顺市场价格体系和定价机制，从而有利于发挥市场竞争优胜劣汰作用。”冯飞认为。
更进一步来看，权威人士指出，必须见事早、行动快，议而不决、决而不行，经济全局会付出沉重代价。当前要把化解产能过剩矛盾作为工作重点，按尊重规律，分业施策，多管齐下，标本兼治的原则，积极采取有效措施。
“绝对”产能过剩
对中国经济而言，产能过剩现象并不鲜见。最近的一次治理产能过剩是2008年金融危机后，政府大力淘汰落后产能，但受全球经济复苏乏力的影响，以及新一轮投资计划的启动，结果并不令人满意。
例如，钢铁行业。工信部统计数据显示，2012年，我国钢产量大约为7.2亿吨，而行业亏损额高达289.24亿元，同比增长7.39倍。
电解铝行业。据中国有色金属工业协会统计，2012年我国电解铝产能已超过2700万吨，但产量只有2000万吨，行业亏损面达到93%。然而这依然不能阻止电解铝产能扩张的步伐，目前我国西部地区正在大量上马电解铝项目，在建和拟建规模超过2000万吨。
对此，工业和信息化部部长苗圩指出，如果产能过剩是“适当的过剩”，那么政府应该容忍，甚至乐见其成。但问题在于，中国某些工业领域的产能过剩已经超越了“适当”的程度。
“中国的产能过剩越来越呈现出普遍性和全方位的特点。”冯飞表示。
今年两会期间，时任国家发改委主任张平明确表示，目前我国产能过剩在钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、焦炭等传统产业“尤为突出”。这些行业，国际上一般认为产能利用率在80%～85%比较合理，但在中国，上述行业产能利用率目前大体在70%～75%。
尤其值得关注的是，近一个时期以来，光伏、风电设备等新兴产业也出现了产能过剩——光伏产能利用率不到60%，风机不到70%。
产能利用率低于75%或者是70%，就值得严重警惕了，苗圩提醒，这样会引发企业之间的恶性竞争，甚至会引发系统性的风险。
“需要强调的是，本轮部分行业所出现的是绝对过剩，而不是相对过剩。”冯飞告诉记者，此前中国也曾出现多次产能过剩，但更多是周期性原因。在周期谷底时呈现产能利用率偏低问题，但由于中长期的潜在经济增长率并未下行甚至更高，产能利用率很容易随着经济复苏而强劲回升。但当前产能过剩问题并不是单一经济周期现象，而且，从导致此轮产能过剩的原因看，不能再靠经济增长自动淘汰，而且，“当前中国正进入经济转型期，产能过剩遇到经济转型，往往会成为更加棘手的问题。”他提醒。
行政力量是重要推手
“从导致产能过剩的直接原因看，本轮产能过剩是周期性、结构性、成长性过剩的叠加。”李燕具体分析指出，从周期性因素看，受国际金融危机延续性影响，国际市场需求疲软，诸多出口导向性行业出口订单下滑，企业开工不足，是导致产能过剩的直接原因;从结构性因素看，过度投资是造成产能过剩的最直接原因;从成长性因素看，光伏、风电设备等新兴领域的产能过剩，反映了处于成长阶段的投资驱动、低水平扩张是产能过剩的主要特征。
不过，“产能过剩之所以沉疴难起”，李燕认为，主要是由于地方政府主导经济增长的模式和受政绩考核影响带来的强烈投资偏好。由于地方政府在承担公共服务职能的同时，还存在职能边界外扩现象，即将精力更多地投向生产经营领域，承担了大量经济建设职能，在这种政府主导经济发展的过程中，很容易出现政府行为微观化、企业化、趋利化的倾向。
资料显示，在各地“十二五”规划重点发展的产业中，16个省区市选择了钢铁，20个省区市选择了汽车，23个省市区选择了石化，14个省区市选择了煤化工。
“地方政府行政力量主导产业发展，是造成产业雷同的最主要原因。”冯飞分析谈到，特别是以土地、矿产资源、投资配套等极具诱惑力的手段吸引大型投资项目落地，不仅放大了企业的投资预期，而且使部分企业更加看重投资项目以外地方政府所给予的土地、矿产等资源，造成企业投资热情高涨、投资行为异化。另一方面，因为投资项目行政审批，“路条”成为稀缺资源，扭曲了投资者行为，尤其主要基于经济规模的投资项目准入制度，一定程度加剧了产能过剩。
权威专家进一步分析指出，虽然中央三令五申遏制产能过剩，但由于中央政府和地方政府的职能分工和站位不同，地方政府从地方经济增长和就业的角度出发，从地方GDP增长和政绩出发，不可能充分考虑全国行业布局需要，造成地方发展政策与国家产业政策脱节，全国性行业布局和规划建设难以落实;导致重复投资建设同类项目，甚至引发恶性竞争。
另一方面，由于一些产业的技术水平低、企业自主创新能力薄弱，使得企业的竞争主要体现在资源投入和产出的数量扩张，以及价格的竞争上，而不是集中在自主创新能力提高和质量的改善上。“特别是一些行业由于体制方面的原因，在长期的市场竞争中仍无法实现资本和品牌的有效集中，如由于地方保护主义的存在及体制改革的滞后，使得许多跨部门、跨行业、跨所有制的兼并重组难以实现，其结果往往是产业竞争过度。即一些技术和资本密集型产业难以形成垄断竞争的市场结构，结果必然是行业投资增长过度问题难以得到市场机制的自我校正。”上述权威专家表示。
依靠体制机制改革
要从根本上化解产能过剩，关键是调整不合理的产业结构，加快形成内生增长、创新驱动，质量型、效益型的经济发展方式。同时要建立系统性的长效机制，从深化体制机制改革上下功夫。
放眼未来，治理产能过剩，李燕建议可从以下几方面着手。
首先，完善政绩考核机制。着眼于研究解决和消除导致粗放型发展的体制因素，进一步深化行政管理体制和投资体制改革，处理好市场机制和宏观调控的关系，将政府职能由直接干预和参与经济发展向创造公平的市场竞争环境为主转变。
尤其是要规范地方政府的投资行为，禁止用低地价、低环保标准、税收减免等方式直接参与项目决策的激励。严格控制土地开发总量，增强土地供给的透明度。取消不必要的项目审批，真正做到政企分开，企业自主决策、自担风险。着力完善地方官员政绩考核机制，将创新、绿色、可持续发展以及社会效果指标等纳入地方政府考核指标体系。
其次，深化财税体制改革。把财税体制改革作为抑制地方政府投资冲动的突破口，理顺中央和地方政府间财权和事权划分，重新构建和完善中央和地方税制体系。减少专项转移支付资金使用中地方配套部分，减轻地方财政支出压力。深化资源性产品价格改革，建立和完善能真实反映市场供求状况、资源稀缺程度和生态补偿的价格形成机制。
全面推进资源税改革，扩大资源税征收范围，探索不同能耗产品的差别征税。实施有利于结构调整的税收政策，将目前尚未纳入消费税征收范围、不符合节能技术标准的高能耗产品、资源消耗品纳入消费税征税范围，适当调整一些现行应税消费品的税率水平。
最后，健全市场自动出清机制。市场经济的竞争机制，本身就有淘汰落后产能的条件和动力。要从根本上化解产能过剩就要让市场机制更多地发挥作用，促进充分竞争，形成预防产能过剩的体制基础。
一是进一步严格市场准入管理，重点强化“两高一资”行业能耗、水耗、环保、土地、安全等硬约束指标和专项监督检查，从源头上防止落后产能。
二是加强产业政策与信贷、土地、财税、价格等多种政策的协调配合，把有限的要素资源引导和集中配置到先进产能的发展上，并通过配套的财税、价格改革，更多发挥市场机制的作用，形成落后产能退出的倒逼机制。
三是完善企业破产制度，尝试允许企业在获得项目许可后推迟投资建设，并进一步给予符合准入条件的企业自由进出(尤其是自由退出)市场的权利。